29 мая в Шуваловском корпусе МГУ имени М.В. Ломоносова открылась Х Международная конференция «Государственное управление в XXI веке: повестка дня российской власти». Организаторами выступили факультет государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, фонд «Русский мир» и фонд «Политика». Конференция началась панельной дискуссией на тему «Конкурентоспособность государства в современном мире».  Депутат Государственной думы РФ, в прошлом 15 лет возглавлявший Вологодскую область, Вячеслав Позгалёв поделился своими соображениями о необходимости реформирования системы местного самоуправления в России. 

Уважаемые коллеги, дорогие друзья! За 22 года на муниципально-государственной службе пережиты все этапы строительства нашей российской государственности и муниципального управления. Мне бы очень хотелось с вами поделиться взглядом снизу на эту проблему, потому что в последнее время нас как-то перестали слушать. В 90-е годы, когда создавалось муниципальное управление, вырабатывались законы местного самоуправления, нас собирали довольно часто, мы принимали участие в разработке законов, выстраивали местное самоуправление, принимали участие в работе Совета Федерации и строительстве нашей государственности. Но в последнее время как-то перестали этим интересоваться, и я несколько лет не выступал на конференциях. Я вообще первый раз выхожу с этой темой, поэтому не совсем понимаю свою миссию, хочется сказать очень много, потому что опыт накоплен большой.

Последние двадцать лет вначале в качестве главы местного самоуправления, затем губернатора Вологодской области я не только участвовал на практике в формировании основ новой российской государственности, у меня было достаточно времени для осмысления данных процессов и определения видения будущего.

Считаю принципиально важным прежде чем анализировать перспективы государственного управления в России, дать оценку пройденному пути.

Попытка реформировать унитарное государство в конце 80-х – начале 90-х годов оказалась неудачной и привела к развалу СССР. Для объективно мыслящего человека распад Советского Союза хотя и является трагическим событием в личностном отношении, но с точки зрения большой политики представляется вполне закономерным явлением. Советское государство не смогло адекватно ответить на вызовы современности и, как это неоднократно бывало в истории, перестало существовать.

С момента провозглашения государственного суверенитета России в обществе достигнут консенсус по ряду принципиальных вопросов. Во-первых, для эффективного функционирования нашего государства признано целесообразным формирование президентской республики с сильной центральной властью. Все политические силы в стране едины в том, что государство должно быть федеральным. Все субъекты федерации обязаны действовать в рамках единого правового пространства, но с учётом региональных особенностей.

Во-вторых, важно взаимодействие всей государственной конструкции с сильной системой местного самоуправления, опирающейся на необходимые для её функционирования ресурсы – правовые, финансовые, организационные, и в этом все политические силы едины.

В-третьих, не подлежит сомнению и необходимость безусловного соблюдения принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которое сегодня в общем и целом реализовано в нашей стране.

В-четвёртых, признана многопартийность, при которой политические партии как второй после государства политический институт общества, опираясь на интересы своих сторонников, отстаивают своё видение дальнейшего развития страны и, побеждая на честных выборах, формируют органы власти, а затем реализуют намеченное.

В-пятых, обеспечивается многообразие форм собственности – частной, государственной, муниципальной и иных – и их равная защита, направленная на обеспечение благосостояния граждан и хозяйствующих субъектов.

И, наконец, последнее. Общество солидарно в том, что главным субъектом социальных отношений должна стать личность, и особую важность имеет неукоснительное обеспечение её прав и свобод.

В современной России все эти положения, в принципе, уже реализованы. Мы сегодня такое же государство и такое же общество, как и ведущие цивилизованные страны. Так почему же мы вновь тревожимся о будущем нашей страны?

На мой взгляд, сущность проблемы – это реализация на практике сложнейшей политической дилеммы вертикали власти, с одной стороны, и горизонтали свобод – с другой. В связи с чем есть необходимость вновь оценить уровень российского федерализма, проблемы вертикали и местного самоуправления, проблемы горизонтали, и сделать это на научной основе, избегая идеологических предпочтений.

Природа и перспективы российского федерализма вновь находятся в стадии критического переосмысления. Одной из важнейших проблем в этой сфере является установление соотношения принципов федерализма и демократии.

На сегодня по этому вопросу сложилось две диаметрально противоположные точки зрения. Сторонники первой полагают, что процесс федерализации искусственно и ошибочно рассматривается как процесс демократизации, ведь многие известные в мире демократические государства – унитарные, а те тенденции к унитаризму, которые наблюдаются в развитии многих стран на современном этапе, не убавляют в них демократических начал и тенденций.

Вторая точка зрения состоит в том, что принцип федерализма неразрывно связан с принципом демократии, а значит, с развитием гражданского общества. В России, можно сказать, до сих пор не сложилось принципа федерализма, поэтому так много неудач подстерегало нашу страну на пути формирования последнего. Царская Россия была унитарным государством, а советская – по форме федерация, а в реальности мало отличалась от предшественницы.

С момента провозглашения федерализма на уровне Конституции в 1993 году в России борются две тенденции: центробежная и сепаратистская. Отсутствие в основном законе института федерального вмешательства создавало возможность провозглашения полной самостоятельности региональной власти. Доходило до объявления об отделении регионов от Российской Федерации. Поэтому появление таких тенденций, как создание федеральных округов, контроль за выборами власти на местах вплоть до назначения губернаторов, очевидно, исторически оправданы. Но в данном случае, на мой взгляд, уместно сослаться на мнение известного русского мыслителя Ильина. «Демократический принцип ценен лишь в той мере, в которой он не противоречит государственной цели»

Можно ли считать осуществленные преобразования движением России к унитарному государству, и как это будет соответствовать принципам демократии?

В России немало приверженцев унитарной, даже с элементами монархизма, формы государства. В качестве аргументов выступают и исторические факты, и религиозные традиции, а также отсутствие единой идеологии, единой общенациональной идеи. В унитарной форме государственного устройства оппоненты федерализма видят гарантию стабильной и сильной России, способной защитить основные завоевания демократии.

В то же время в мире растёт популярность федеративной формы как способа регулирования отношений, по своей природе обеспечивающей гибкость и одновременно целостность объекта управления, то есть наилучшее сочетание принципов демократии и устойчиво организованного целостного государства.

Таким образом, унитаризация власти в России не только противоположна требованию эффективности, но и недемократична по сути.

Но преимущества федеративного устройства могут быть реализованы только при наличии прочной экономической и нормативно-правовой базы. Зачастую национально организованные субъекты являются высокодотационнными и поддерживаются за счёт федерального бюджета. Любые планы по укрупнению регионов встречаются настороженно, с нежеланием расставаться со своим статусом квазигосударственного образования.

Другие крупные регионы-доноры тоже обоснованно полагают, что только достаточная самостоятельность в решении социально-экономических проблем может обеспечить их устойчивое и долгосрочное развитие.

Проблемы выравнивания конституционно-правового статуса субъектов стоят достаточно остро. Известно, что одним из основополагающих принципов федеративной государственности в соответствии с теорией и практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов. В Конституции Российской Федерации имеются положения, заключающие в себе возможность для противоречивого толкования. Так, часть 1 статьи 5 устанавливает равноправие всех субъектов Федерации, а часть 2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию. Имеется в России и опыт политического давления, в результате которого неравенство субъектов усиливалось. Такие республики, как Татарстан, Башкортостан и другие, подписали договоры в острых политических условиях, в результате чего им были предоставлены не только политические, но и экономические льготы.

После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, закрепившей основные принципы устройства страны, процесс законодательной детализации федеративных отношений идёт очень медленно. Несомненно, можно поддержать мнение многих современных политиков и учёных, что договоры, составленные по политическим причинам на определённом этапе развития России, следует расторгнуть, а федерализм в государственном устройстве России как определённая гарантия демократического развития страны должен наконец обрести собственную форму.

Другими словами, формирование российского федерализма как важнейшая составляющая системы государственного управления нуждается в серьёзной научной и практической доработке.

Другой составляющей эффективности государственного управления является проблема горизонта свободы, уровня развития местного самоуправления. Появление на свет в начале 90-х годов прошлого века новой версии российского местного самоуправления, берущего свои истоки в новгородском вече и продолжение в земской реформе Александра II, было обременено значительным числом родовых пороков – конкретно-исторических факторов, осложняющих процесс его создания и развития.

Вот наиболее серьёзные из них.

Отсутствие у нескольких поколений советских людей реального опыта самоорганизации и самоуправления. Советское государство и КПСС как его оплот много лет активно искореняли любые автономные от власти формы жизнедеятельности общества. Собственно, на этом зиждется социалистический тоталитарный строй, предполагающий жёсткую политическую монополию и бесправие граждан. Существовавшие уже квазиинституты в виде так называемых творческих союзов, домкомов, товарищеских судов, дружин и тому подобное, находились под жёстким партийно-государственным контролем и по сути были частью всеобъемлющей вертикали власти.

Государственный патернализм, как глубоко укоренившаяся массовая общественная психология, означает полную зависимость гражданина и общества от государства. Ничего другого и не могло произрасти на глубоко вспаханной тоталитарной ниве, засеянной семенами авторитарной власти и ненависти к личной свободе и гражданской независимости. Очевидно, что такая психологическая установка несовместима с природой местного самоуправления.
Общая бедность и экономические диспропорции. Надо признать, что местное самоуправление всерьёз и надолго приживается в экономически обеспеченном обществе с многочисленным и сильным средним классом, с достаточно высокими доходами людей, а значит, и весомой налоговой базой.

Советский социализм оставил новой России в наследство очень низкий уровень жизни подавляющего большинства граждан и колоссальные изъяны в структуре экономики. Ведение централизованного планового хозяйства на деле обернулось крайне неравномерным развитием различных регионов и местностей, которые зависели главным образом от размещения на их территории предприятий сырьевых отраслей и военно-промышленного комплекса.

Революционный характер зачатия местного самоуправления в России. Рождался этот институт если не в муках и злобе, то в процессе коренной ломки уклада и образа жизни десятков миллионов людей, в ходе острейшей политической борьбы. Отсюда многочисленные родовые травмы, во многом спонтанное формирование законодательной базы местного самоуправления, отсутствие планомерной стратегии его развития.

Наряду с перечисленными пороками, имеющими объективную природу, на становление российского местного самоуправления повлияли и разнообразные факторы субъективного свойства. К ним относятся и ошибки, и сознательные действия политиков, государственных деятелей и самих представителей местного самоуправления которые в совокупности существенно исказили природу этого института и не позволили ему до сих пор занять подобающее ему место в политической системе нашей страны.

Такие факторы можно назвать приобретёнными недугами и разделить их на два периода. Первый период – начало 90-х годов ХХ века, второй период – первое десятилетие XXI века.

Особенность недугов и болячек местного самоуправления периода конца 90-х состоит в том, что они зачастую носили стихийный характер, были продуктом острой борьбы, конкретных ошибок и глупостей, но не следствием целенаправленной государственной политики. На этом этапе, напротив, удалось закрепить в конституции страны принцип независимости местного самоуправления от государства, обеспечить ему довольно высокую степень правовой самостоятельности, ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления, обеспечить на первых порах реальные конкурентные выборы местных глав и депутатов. Тем самым были сделаны важные шаги в направлении реализации конституционного демократического принципа разделения властей не только по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную, но и по вертикали – на федеральную, региональную и местную. Кроме того, через участие в самостоятельном местном самоуправлении граждане начали проходить школу самоорганизации, что чрезвычайно важно для формирования и гражданского общества, и сильной, ответственной государственности.

Однако эти достижения были изрядно скомпрометированы следующими обстоятельствами: неразбериха с компетенциями органов местного самоуправления, отсутствие чёткого разграничения полномочий с федеральными и региональными органами власти. Подавляющее большинство прав и обязанностей этих органов согласно действующему законодательству не носили исключительного характера и имели форму совместного ведения. При таком подходе существенно ограничивалась политическая и экономическая самостоятельность муниципальных образований, создавались условия для различного рода налоговых, бюджетных и иных манипуляций.

Кризис финансовых источников местного самоуправления. С одной стороны, он был обусловлен резким падением цен на нефть в середине 90-х, с другой – коренной ломкой военно-промышленного комплекса. Одновременно шёл процесс вымывания денежных потоков с мест, их централизация в столице и крупных региональных центрах.

В итоге органы местного самоуправления при многочисленных социальных обязательствах оказались лишёнными даже минимально необходимой финансовой базы.

Недостаточная институализация местного самоуправления. В то время большинство политиков и экспертов, занимавшихся соответствующими проблемами, даже не подумали расширить институты местного самоуправления за пределы представительных и исполнительных органов. Между тем в систему территориального самоуправления, на наш взгляд, должны входить также избираемые гражданами местные суды, местная полиция, самостоятельные налоговые органы и другие институты, без которых его самостоятельность оказывается явно неполной. В России обеспечение правопорядка на конкретной территории и сбор местных налогов остался за государством, что предопределило ущербность формируемого местного самоуправления.

Произвол региональных властей. В этот период главная угроза независимости местного самоуправления исходила с регионального уровня. Республиканские, краевые и областные начальники не желали мириться с юридической и фактической неподчинённостью им местных руководителей и всячески пытались поставить их в зависимость, начиная с прямого отрицания выборности и самостоятельности местного самоуправления и заканчивая бюджетно-налоговым прессингом, что делалось практически повсеместно.

Явное запаздывание процессов разгосударствления различных сфер общественной жизни. Особенно больно это ударило по местному самоуправлению в земельных отношениях. Невозможность долгое время легально распоряжаться местной землёй лишала муниципальные образования реальных источников доходов, препятствовало привлечению инвестиций в территориальные объекты, создавало почву для коррупции и теневой экономики.

Негативные последствия приватизации в ходе обременения муниципальных балансов объектами социальной инфраструктуры, которые выбрасывались из активов приватизируемых предприятий. Для тощих местных бюджетов эта ноша оказалась непосильной.

Бюрократизация местного самоуправления с её вечными спутниками – коррупцией и произволом. Отсутствие опыта демократической жизни, прозрачных демократических процедур ускорили закономерный процесс отчуждения должностных лиц органов местного самоуправления от реальных нужд и интересов населения. Впрочем, это было характерно для всех уровней власти в постсоветской России.

Да и все остальные первоначальные недуги местного самоуправления нельзя оценивать вне общего контекста эпохи первоначального накопления капитала, проблем государственного и общественного строительства того периода. Эти нерешённые проблемы не позволили сформировать местное самоуправление как полноценную самостоятельную форму социального регулирования, как действенный институт общественного контроля за властью.

В то же время, благодаря известной правовой самостоятельности, выборности глав и депутатов, местное самоуправление к концу 90-х годов стало реальной политической силой. Мэры региональных центров начали сплошь и рядом составлять конкуренцию губернаторам и побеждать их на выборах. Без поддержки органов местного самоуправления стало всё труднее становиться депутатами всех уровней.

В масштабе страны были созданы союзы и ассоциации местного самоуправления, оказывающие всё большее влияние на политические процессы.

С целью придания нового импульса в развитии местного самоуправления в 2001 году была организована государственная комиссия под руководством Дмитрия Козака. В состав этой комиссии посчастливилось входить и мне. Однако в результате деятельность этой комиссии была серьёзно ревизована и искажена. Недостатками этой работы стало резкое увеличение числа муниципальных образований путём дробления районов. Мотивировалось такое решение необходимостью построения местного самоуправления по поселенческому признаку, как это делается во многих странах Европы. При всём том игнорировалось, что подобная практика в европейских государствах складывалась естественно-исторически, тогда как у нас искоренялась другая традиция – привязка местной жизненной и управленческой инфраструктуры к административным районам. В результате количество муниципальных образований в стране возросло почти в 4,5 раза, причём более 90% из получивших новый статус поселений являлись глубоко дотационными, то есть полностью зависимыми от государства.

Существенный рост муниципальной бюрократии как прямое следствие приведённого выше процесса. При кадровом голоде, остром бюджетном дефиците искусственно разбухший аппарат органов местного самоуправления всё больше отчуждается от интересов местного населения и попадает во власть чиновничества более высокого уровня.

Введение институтов передачи органам местного самоуправления государственных полномочий. Ранее такая передача могла осуществляться только в договорном порядке, то есть с согласия муниципалитета. Однако 131-й закон закрепил возможность делегирования государственных полномочий императивно, по воле лишь одной стороны – соответствующего государственного органа. Если вам передают полномочия, от которых вы не смеете отказаться, а под них ещё и деньги, то далее допустимо любое вторжение в вашу деятельность государственных благодетелей. Поэтому вполне логично смотрится в законе положение о возможности отстранения от должности избранного главы муниципального образования, введение внешнего управления, формирования при решающем участии губернатора и региона конкурсной комиссии по назначению так называемых сити-менеджеров и так далее.

Максимальная централизация бюджетных доходов, начавшаяся ещё в 90-е годы и приобретшая тотальный характер в современных условиях. Для сравнения: доля контролируемых налогов, которыми могут свободно распоряжаться муниципальные образования, составляет во Франции 70%, в Швеции – 65, в Польше – более 40, в России – 18%. Причём в распоряжении российских регионов находится, по сути, лишь земельный налог и часть подоходного, маневры которыми в силу особенностей наших земельных отношений крайне ограничены.

Перераспределение основных рычагов власти от избираемых к назначаемым лицам местного самоуправления. Для этих целей введён институт глав местных администраций, назначаемых по представлению специальных комиссий под жёстким контролем региональных властей.

Всё большее количество муниципальных образований под давлением губернаторов, получивших карт-бланш от федерального центра, отказывается от прямых выборов своих первых лиц. В результате эти должности стали занимать не народные лидеры, опирающиеся на интересы местного сообщества, а назначенные чиновники, ориентирующиеся, прежде всего, на вышестоящее начальство.

В общем, российское местное самоуправление вновь на пороге глубоких изменений. В ближайшее время, на мой взгляд, необходимо предпринять ряд законодательных инициатив и практических действий для того, чтобы придать процессу формирования местного самоуправления мощный демократический импульс, тем самым переводя деятельность этого важнейшего государственного института из плоскости вертикали власти в плоскость горизонта свободы.

В завершение своего выступления хотелось бы особенно отметить: наше движение вперёд не требует глобальных политических преобразований, требуется лишь продуманная, научно выверенная и апробированная практикой эволюционная составляющая.

Спасибо за внимание.

Вячеслав Позгалёв